“我原来只有0.4亩边角地，种胡椒一年收入最多才4000元，只能靠打些零工维持一家开销。自从土地规范清理之后，我承包了9亩地种荔枝，估计年收入最少有6万元!”谈及这次土地清理给自己带来的好处，海南农垦东昌农场四队职工林平连连夸赞。
在东昌农场，林平的变化并不是个例。经过土地清理，这里共解决了40户无地或少地职工的生活困难问题。6月15日，海南省海口市琼山区大坡镇东昌居正式挂牌，这是我国第一个以“居”命名的基层社会治理单元。以东昌居为试点，海南新一轮农场社会管理属地化改革迈出标志性的步伐，海南农垦土地管理也正在悄然发生变化。
推进体制改革，改变土地管理粗放格局
创建于1952年的海南农垦，是中国第三大垦区和全省最大的国有农业企业群体。64年风雨兼程，农垦拥有海南1/5的土地、1/10的人口，培育了天然橡胶、芒果、荔枝、胡椒等优势农业产业。这本应成为海南发展的一大亮点。但从上世纪90年代起，农垦陷入发展困境。以东昌农场为例，农场在册职工900人左右，2015年农场收入400万元，亏损却达800万元，中层管理人员月工资不到1500元，拖欠工资时有发生，干部职工对现状很不满意。
同样一亩地，农民种一季养活一家人，而在农场，一亩土地的利润不仅要养活更多的人，还需要付出更多的社会管理成本。久而久之，垦区效益上不来，民生事业发展也明显滞后，基础设施建设和基本公共服务保障水平与地方差距越来越大。
由于体制等原因，海南农垦的土地管理相对粗放。农场的土地使用权转让、出租、抵押及开发缺乏规范，加上农垦没有形成完整的土地管理体系，土地产权不清晰，纠纷普遍。
对此，海南省委书记罗保铭指出：“现实难题倒逼我们深化改革，不改革就没有发展，也没有出路。不改革，农垦职工生活的改善提高就是一句空话。”
2008年，以国务院正式批准海南农垦划归海南省管为契机，农垦改革拉开大幕。当年，海南省农垦总局就出台了规范土地流转的24条规定，对垦区土地对外出租、发包、土地使用权转让、土地项目合作开发、土地抵押、土地流失的审批、土地收益和管理使用等，均作出明确规定。同时强调，未经省农垦总局批准，农场等用地单位不得擅自对外流转土地。农垦的土地管理在新一轮开发中逐步走向正规。
2008年以后，海南按照中央“三融入”的要求，推动农垦的教育、民政、社保等社会管理职能实现属地管理。2015年3月，海南省委省政府正式启动新一轮农垦改革;同年12月16日，海南出台《关于推进新一轮海南农垦改革发展的实施意见》;12月29日，省农垦投资控股集团正式挂牌成立，单位性质实现了从政社企混合实体向市场主体转变，管理体制实现了从行政隶属向以资本为纽带的公司转变，运行机制实现了从行政指令向法人治理转变。
为彻底解决垦区与地方发展“两张皮”的问题，新一轮海南农垦改革方案提出，计划用2年时间，将农场承担的社会管理和公共服务职能纳入市县政府统一管理。根据农场人口聚集规模、土地面积等实际情况，以设“镇”、设“居”或“连人带事”纳入周边乡镇管理等方式，分类剥离农场社会职能。
今年4月，海南省国土资源厅出台了《关于推进新一轮农垦土地管理制度改革实施意见》，从加快农垦土地利用总体规划编制和实施管理，纳入“多规合一”工作整体安排，重点保障农垦旅游健康地产等八大产业和八大产业园区发展用地;加强农垦土地利用年度计划保障和管理，单列农垦用地计划指标;加大农垦土地确权登记工作力度;严格落实耕地保护制度，将农垦的耕地保有量和基本农田保护面积纳入所在市县进行统一管理和考核;完善设施农用地管理;严格农垦土地开发利用管理;推进农垦土地资源资产化和资本化，有效盘活农垦土地资产，加强农垦土地省级储备调控;妥善解决农垦土地历史遗留问题;严格农垦土地违法行为执法监察九个方面给予农垦土地方面政策支持。
保障各方利益, 清理土地承包“三过”问题
海南农垦土地管理存在的最大问题是土地承包“三过”问题，包括土地租金过低、面积过大、租期过长。土地是农垦最为宝贵的财富，是垦区职工生活的根本。如何解决土地承包“三过”问题，是摆在海南农垦土地改革面前的一大难题。
对此，在新一轮农垦改革中，海南省委、省政府把清理土地承包“三过”作为解决分配不公最突出的问题来抓，通过清理“三过”切实增加无地和少地职工收入。
记者采访时发现，在海南不少垦区，都存在同一件“怪事儿”：由于历史原因，有的干部职工承包农场土地数百亩甚至上千亩，有的却一分地都没有，收入差别大，职工怨气也大。同一个农场的职工，在不同时期承包土地，价格不一样，承包期限也各不相同。
海南省省长刘赐贵在今年的政府工作报告中明确提出，要清理调整不合理土地承包关系，规范农场“基本田”和“经营田”分配管理制度，构建权利义务关系清晰的国有土地经营制度，完善优化农垦土地政策。
针对垦区存在的土地承包租期过长、租金过低等问题，海南省明确要求组织开展农场农用地使用清理规范专项工作，在调查摸底的基础上，清理规范农场“基本田”和“经营田”分配管理制度。农场筹集土地首先要作为“基本田”优先分配给无地或承包土地面积在平均水平以下的职工家庭，特别是零就业家庭，确保农场每个职工家庭拥有自己的“基本田”。对“经营田”要实行阶梯地租。
2015年10月，海南省先在东昌农场开展农业用地清理规范试点，对全场权属范围内的农业用地使用情况开展全面摸底调查，按贫瘠情况为土地分类，重新核实土地承包面积，逐户上门讲解政策，与职工重新签订土地承包合同。
海南农垦东昌农场有限公司党委书记、董事长蔡锦和介绍，经过9个多月的努力，取得了重大突破。试点之后，东昌农场土地租金过低、租期过长、职工私垦私占及农民侵占等问题得到系统彻底的清理，收回农业用地3.1万亩，实现合同换签3279份，基本地价与市场接轨，阶梯地价制度全面实施;农场每年增加土地收入623万元，实现了扭亏为盈，而且为农场长远发展储备了土地资源;同时，还把解决无地少地职工生活困难作为此次试点的核心任务，采取“分地”或“分利不分地”等方式，解决分红不公问题。
土地收入增加了，农场推动土地清理工作的好处不言而喻，但解决分配不公才是农用地清理规范工作要达到的主要目的。
东昌农场国土科有关工作人员告诉记者，为了保障不同类型承包户的利益最大化，农场从实际出发开展工作，先后召开100多次会议，针对摸底调查中出现的各个问题出台了25份文件。同时，为外来承包大户、普通职工、私垦私占农场土地的职工、外来人员侵占农场土地等不同情况，分别“量身定制”了《农业用地对外租赁合同书》、《内部土地承包合同书》、《农业用地租赁合同书(短期临时用地)》、《农业用地租赁合同书(外占地)》4类合同。
东昌农场十三队队长何荣椿说，换签以后，虽然大部分农场职工租赁土地价格都比以往高了，但是因为土地规范管理后能给大家带来更多便利，解决了土地纠纷矛盾，规范了土地承包，大家都很乐意。
在实际操作中，东昌农场也把原则性和灵活性有机统一起来。比如，在解决退休职工承包土地问题时，没有强制性全部收回，而是按照政策优先承包给在农场务农的子女，既符合国家政策，又节约了青苗补偿费;在解决周边农民侵占农场土地和职工私垦私占问题时，创造了“一年一包”的新模式，并约定农场可根据发展需要随时收回土地。
海南省在东昌农场开展农业用地清理规范试点成功基础上，今年选择南海、中建、红华、山荣等20个农场开展农业用地规范管理工作，明年将在全省所有国有农场包括市县管理的国有农场推行。截至目前，今年农垦第二批农用土地清理规范工作已全面展开，146名技术人员已分配到试点的20个农场开展清理规范工作。
据了解，海南省通过农场农用地使用清理规范工作，系统地对内外土地流转发包、租金收入、面积数量、基本田使用情况、重新签订或补签土地承包合同书情况等进行清理规范，在完善稳定“两田制”的基础上，调整不合理的土地承包关系，查处收回一批违法发包、私垦私占的农场土地，调处解决一批垦地权属纠纷案件，制定新的土地承包租金标准和其他土地管理制度。
海南省农垦投资控股集团有限公司总经理、党委副书记王业侨介绍，海南农垦主要采取两种土地清理规范方式，一是保障“基本田”，调整“经营田”，通过清理调整，将超出合理承包面积的“经营田”分配给无地职工家庭，确保职工家庭都有“基本田”;二是推行“分利不分地”，通过 “承包权”流转、模拟股权、合作经营等多种方式，既维持土地适度规模经营，又保证少数缺乏技能和资金、难以直接经营“基本田”的职工家庭能够获得应有的土地收益。
土地等资源管妥了，经营、股权、人才等方面的资源也放开了，经营更加灵活。以往哪怕种胡椒一年收入是种橡胶的十倍，种橡胶的土地也不能种胡椒。而改革后，公司可以根据市场需要调整土地经营项目。东昌农场已经和海南天地人生态农业股份有限公司签订合作意向，共同投资，种植西柚、晶钻菠萝、仔姜、红心无籽番石榴等热带经济作物。
统筹规范监管, 推进农垦土地节约集约利用
土地是农垦最重要的生产资料，是农垦存在和发展的基础。农垦堪称海南最大的“地主”。垦区土地总面积1041.29万亩。其中，已开垦利用土地700.64万亩。
在新一轮农垦改革中，为进一步规范农垦土地的开发利用，海南省及时出台《关于加强农垦土地利用管理意见》提出，将农垦土地纳入全省土地利用总体规划统筹安排、统一管理。农垦土地利用总体规划需与市县土地利用总体规划相互衔接，农垦土地利用总体规划成果纳入所在市县行政辖区，保持全省各市县行政辖区土地利用规划的完整性。农垦土地供应和交易经依法批准后，通过省公共资源交易平台，进入省级土地交易系统进行公开交易和配置，由省级土地交易系统组织统一信息发布、统一市场推介、统一公开交易、统一成交公示。经营性用地应当采取招标、拍卖、挂牌方式供应和交易，不得以协议出让方式或者擅自签订合同进行私下交易。
业内人士认为，此举将有效解决长期以来海南农垦土地由所属市县编制规划造成的边缘化问题，进一步加强农垦国土资源的管理，合理安排农垦土地的利用、开发，符合全省土地利用“一盘棋”以及农垦与地方经济社会融合发展的要求;将建立起相应的土地交易规则，制定发布规范的土地交易流程，加大土地供应和交易信息公开，推进土地交易透明化和标准化;防止腐败现象的发生，保障农垦土地价值最大化和农垦利益的最大化。
“必须要建立和完善符合海南农垦实际、地方政府职能监管到位、有利于农垦土地节约集约利用的高效监管制度体系，并建立农垦内部土地利用的节约集约高效的资源化配置市场机制，这是农垦土地改革的当务之急。”王业侨这样认为。
如何解决?王业侨说，首先要从省级层面顶层设计，属地政府的主动作为，及垦区内部土地利用方式和内部经营机制的转换和改革创新同步进行，缺一不可。要强化政府土地管理职责，抓紧研究建立健全一个符合海南特色的农垦国有土地的管理体制，包括农垦的政府土地管理机构体制、执法监察、规划及相应的资源保护。建立农垦与地方政府共同责任机制，理顺管理体制，实现共同监管的联动机制。用一到两年时间，建立农垦土地流转的市场化机制，公开发包、市场定价、资源配置。同时，还要尊重历史，依法依规解决土地历史遗留问题，解决产权清晰问题，解决土地资源的资本化资产化问题。
其次，要强化农垦产业发展的土地聚集，实现土地规模化。坚持地方政府规划主导，土地统管不能动摇，做到垦区与地方融合与共赢。地方政府应将垦区融入区域一体化进程，主动将垦区资源和产业融入地方产业规划中，才能实现区域发展的最大化。
与此同时，海南省将用3年左右时间，基本完成农垦国有土地使用权确权登记发证任务，对于未确权土地及权属存在争议的，逐宗查找原因，明确位置、面积、当事人等，摸清农场或公司和农村土地权属争议的情况。
站在自己绿油油的胡椒园里，东昌农村十六队职工李书海对未来充满了希望。他说，自家在农场有6亩胡椒园地，家里主要经济来源就靠胡椒园。今年胡椒40多元一斤，年收入3万元，但是对于5口人的家庭，还远远不够。他希望政府通过进一步清理整顿，规范土地，自己还能再承包多一点土地增加收入。
海南省政协委员董敬军建议，以市场手段发挥土地资源优势，加快推进农垦的改革与发展。农垦的产业结构单一，体制不顺、机制不活、产业不大，同时经营效益不佳、职工收入不高的问题一直非常突出。要合理开发利用土地资源，以“寸土寸金”的理念经营土地。要在全省“多规合一”的背景下，从全省一盘棋的大局出发，以土地资源综合开发利用为依托，合理规划和培育优质产业和项目。
要敢于动真格，大刀阔斧地干下去，改革才会有成效，在海南农垦系统工作了40多年的老员工吴多艺对农垦土地改革感触很深。吴多艺说：“土地是农场发展的命根子，一定要保护好、呵护好、守护好，让土地节约集约利用，发挥土地资源效益，为农场职工带来红利。”
2016年，是进一步深化海南农垦改革的启程之年。这一年，海南农垦土地改革将跨入攻坚阶段，农垦在为重新盘活旗下庞大的农业资源，重新布局农垦产业发展探索一条改革发展创新之路。
